Если в очереди задач есть место, это означает, что основные потоки способны удовлетворить спрос на обслуживание. Им не нужна помощь от дополнительных потоков, поэтому система не должна создавать дополнительные потоки.
Заполнение очереди задач является признаком того, что основных потоков недостаточно для обработки входящих запросов. Пул потоков пытается облегчить ситуацию, создавая новые потоки.