По умолчанию он ищется на корневом уровне пути к классам.
Поместите свой прямо под WEB-INF/classes (или в место, где кто-то / что-то захватывает его и помещает туда, обычно в корень исходной папки, например src/main/resources, если вы используете Maven).
Другим вариантом будет упаковка в корневом каталоге JAR в вашем WEB-INF/lib. Struts.xml в WEB-INF/classes имеет приоритет. Мне еще не приходилось сталкиваться с примером, где этот вариант имел бы смысл.