создать таблицу со столбцами {действие, контроллер, ative, privalege ... и т.д.)
тогда
$rows = $db->fetchAll();
$config = Zend_config($rows);
$navigation = new Zend_Navigation($config); or new Zend_Navigation($rows);
почему это не будет использоваться
а) база данных работает медленно
б) многоуровневая навигация будет беспорядочной (отношение один ко многим вам понадобится для создания большего количества таблиц)