Если вы хотите получить карту наборов, это означает, что для каждого действия (state_id, event_id) существует несколько действий. Итак, у вас неправильные отображения сущностей. Должно быть
@Entity
@Table(name = "state_event_action")
StateEventAction
--id
--state_id
--event_id
--Set<action> actions
В этом случае вы можете написать:
@Entity @Table(name = "state")
State
--id
--name
Map<Event,StateEventAction> eventActions;