Аннотация определяет только необходимое состояние транзакции, которое должно существовать при вызове аннотированного метода (в этом случае транзакция не должна существовать). Это не ограничивает то, что может происходить при выполнении метода аннотации. Таким образом, в рамках этого метода вы можете начать новую транзакцию без проблем.
В приведенном вами примере вы можете вызвать метод, для которого требуется транзакция, из метода с параметром транзакции NEVER. В этой ситуации будет создана новая транзакция для вызова метода, который требует транзакции. Если внутренний метод помечен параметром ОБЯЗАТЕЛЬНО, то вызов внутреннего метода завершится неудачей, поскольку существующая транзакция не существует, и параметр ОБЯЗАТЕЛЬНО не создаст ее автоматически для вас.