Я не вижу причин, по которым вы не могли бы заниматься настройкой как разновидностью локализации в простом случае. Локаль это, в конечном счете, описание пользовательских настроек. Причина, по которой он в основном основан на языке и, возможно, стране, заключается в том, что это наиболее распространенные вещи, которые могут вызывать различия, которые могут быть обработаны в программном обеспечении.
Большинство систем идентификаторов языковых стандартов, использующих их, имеют некоторый способ представления «вариантов» с некоторым механизмом расширения. В ResourceBundle это выглядит как «вариантный» аргумент.
Основная проблема заключается в том, что системы локалей примитивны в том смысле, что они предполагают иерархическую систему, а не ортогональную. То есть, вы можете определить локаль для en-US-xA (для использования идентификаторов локали BCP 47) для английского, США, компании A, но если вам нужен локаль для сотрудников A, предпочитающих канадский французский, это должно быть -CA-xA, и для этого вам нужно будет скопировать настройки, относящиеся к A.
Итак, я бы пришел к выводу, что использование локалей для настройки - это нормально, по крайней мере, если вы не нуждаетесь в локализации в обычном смысле (разные языки, разные страны).