Когда вы передаете строковое значение, rails будет заключать его в кавычки, поэтому вы видите свои результаты.
Когда у вас есть массив, вы можете просто сделать:
User.where(:id => user_id_list)
и Rails автоматически создаст для вас предложение IN.
Так как это идентификаторы пользователя с целыми числами, я бы предложил просто:
User.where(:id => user_id_list.split(',').map(&:to_i))